加快完善市场主体退出制度改革方案

基本信息

• 全称：《加快完善市场主体退出制度改革方案》
• 文号：发改财金〔2019〕1104 号
• 发布日期：2019 年 6 月 22 日
• 发布机关：国家发改委、最高人民法院、工业和信息化部、司法部、人社部、自然资源部、生态环境部、住建部、人民银行、税务总局、市场监管总局、银保监会、证监会等十三个部门联合发文
• 地位：中国市场主体退出制度改革的纲领性文件

立法背景

2007 年破产法施行后，破产案件数量虽有增长但仍远低于市场需求：

• 大量"僵尸企业"无法退出
• 企业注销难、资产处置难
• 跨部门协调缺乏机制
• 个人破产制度缺位
• 庭外重组与破产制度衔接断层

国务院要求建立统一、规范、高效的市场主体退出制度，由发改委牵头联合十三部门发布本方案。

主要内容（六个部分）

一、总体要求

• 建立统一高效的市场主体退出制度
• 健全破产法律制度体系
• 完善退出配套政策

二、健全市场主体退出的常态机制

• 完善破产法律制度：推动破产法修订
• 完善个人破产制度：试点先行
• 完善企业注销制度：简化注销流程
• 完善企业强制退出制度：建立强制退出机制

三、改革完善企业退出制度

重点改革举措

• 研究建立预重整制度（核心条款）
• 实现庭外重组、预重整、破产重整三者的有效衔接
• 完善破产管理人制度
• 完善破产案件审理机制
• 推动建立全国统一的企业破产案件信息平台

预重整制度的明确表述

"研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接。"

这是预重整制度在国家层面政策文件中的首次正式提出，具有里程碑意义。

四、完善特殊类型市场主体退出制度

• 金融机构破产：金融机构市场化退出机制
• 政府融资平台退出：化解隐性债务
• 僵尸企业退出：分类处置
• 个体工商户退出：简化程序

五、健全市场主体退出配套政策

涉及多方面：

• 税收政策：破产清算税收优惠
• 社保政策：失业人员保障
• 金融政策：不良资产处置
• 司法救助：困难破产案件
• 跨部门协调：建立联席机制

六、组织实施

• 成立部际协调机制
• 时间表与路线图
• 各部门职责分工

三大核心制度路径

方案构建了一个"庭外重组→预重整→破产重整"的递进式制度路径：

```

┌──────────────┐

│ 庭外重组 │ 完全自愿，无司法介入

│ (轻度困境) │

└──────────────┘

↓ 协商不成

┌──────────────┐

│ 预重整 │ 司法备案，临时管理人

│ (中度困境) │

└──────────────┘

↓ 预重整未果

┌──────────────┐

│ 破产重整 │ 正式司法程序

│ (重度困境) │

└──────────────┘

↓ 重整失败

┌──────────────┐

│ 破产清算 │ 企业终止

└──────────────┘

```

详见 庭外重整、预重整 两个核心概念。

对预重整制度的推动

本方案为预重整 制度在上市公司破产重整中的广泛应用提供了政策基础：

从 2019 年的"零星探索"到 2023 年的"全面普及"，本方案是核心政策推手。

主要改革成果（2019–2025）

1. 预重整制度全面普及

• 多地高院发布预重整工作指引
• 北京、深圳、上海等破产法庭专门处理
• 上市公司适用率达 100%

2. 北京、深圳破产法庭的成立

• 2019 年 1 月，北京破产法庭、深圳破产法庭挂牌成立
• 上海破产法庭 2021 年 6 月成立
• 专门化审理水平显著提升

3. 全国企业破产重整案件信息网

• 公开化、信息化
• 提升透明度
• 便利债权人参与

4. 个人破产试点

• 2021 年 3 月深圳率先试点
• 江苏、浙江等地相继跟进

5. 破产法修订进入立法议程

• 2025 年 9 月 企业破产法修订草案 提请审议
• 拟将本方案中的多项改革成果立法化

与其他文件的衔接

历史地位

相关案例

本文件发布后，预重整制度在上市公司破产重整中的应用逐年增加，具体见各年度报告：

• 2023年度报告_总览 — 2023 年 13/15 家经过预重整
• 2024年度报告_总览 — 2024 年 11/11 家均经过预重整
• 2025年度报告_总览 — 2025 年 15/15 家均经过预重整

相关法规

• 企业破产法 — 破产重整的基本法律
• 企业破产法修订草案 — 拟将预重整制度纳入立法
• 最高人民法院关于适用《企业破产法》若干问题的规定（三） — 同年配套
• 关于推进破产案件依法高效审理的意见 — 后续推进
• 全国法院破产审判工作会议纪要 — 司法政策
• 座谈会纪要 — 上市公司专项规范

相关概念

• 预重整 — 由本文件正式提出
• 庭外重整 — 三层路径的起点