府院联动

定义

府院联动是指在企业破产重整（特别是上市公司破产重整）程序中，人民法院与政府部门（包括证券监督管理机构、地方政府、国资委、银保监/金管总局、税务、社保等）之间建立的常态化协调配合机制。该机制的核心目标是化解涉及多元主体利益的重整障碍、防控金融与社会稳定风险、确保重整程序顺利推进。

府院联动既是一项司法政策，也是一项地方治理实践，并在 2025 年随着《企业破产法（修订草案）》的公布首次走向立法化。

核心要点

• 跨系统协调：横向覆盖法院系统与政府多部门，纵向覆盖中央监管机构与地方政府
• 针对性化解非市场化障碍：劳动安置、社保历史欠缴、税务处理、土地确权等市场化机制难以独自解决的问题
• 风险防控前置：通过政府主动介入识别系统性风险，避免重整进程被外部不可控因素打断
• 不替代司法判断：府院联动机制下，法院仍是重整程序的最终决定主体，政府提供协调与意见但不直接干预裁判

历史沿革

三大主体角色

法院

• 程序主导者：作出受理、批准重整计划等司法决定
• 协调发起人：在涉及监管或地方政府事项时主动启动联动
• 平衡器：在投资人、债权人、出资人、公众投资者之间维持公平

证券监督管理机构

• 事前审查：判断公司是否具备重整价值（监管指引11号）
• 意见表达：在受理、裁定批准前向法院出具意见函
• 信息披露监管：监督上市公司履行信息披露义务
• 欺诈识别：审查是否存在重大违法、信息造假等情形

地方政府

• 稳定保障：协调劳动安置、群体性事件预防
• 税务/社保协调：处理历史欠缴、补缴、减免等问题
• 土地与确权：解决历史用地、产权登记等障碍
• 资源整合：作为或引入产业投资人

操作机制

典型沟通形式

• 联席会议：法院、证监局、国资委、地方政府定期联席会议
• 意见函/告知函：法院在重大节点向监管机构发函征询意见
• 专班工作：针对特定企业组建跨部门工作专班
• 专题汇报：地方政府向最高院、证监会汇报重大重整案件进展

与预重整、座谈会纪要 的衔接

• 预重整阶段即建立联动机制
• 投资人遴选、清偿方案、出资人权益调整等关键环节均纳入联动
• 监管指引11号 要求事前审查在受理前完成

制度演变（精简版）

上市公司语境下的特殊性

• 公众投资者保护权重高：与一般企业重整不同，需特别关注中小股东权益
• 监管机构强势介入：证监会通过事前审查实质上决定能否进入重整通道
• 退市风险联动：2024退市新规 与重整时间窗口的衔接问题
• 跨地域协调：注册地、办公地、主要资产所在地法院与政府的多边协调

实践效果（2025 年）

2025 年是府院联动机制全面施行的"执行年"：

• 上市公司破产重整回归"挽救困境企业、优化资源配置"的制度本源
• "保壳式"重整得到严格遏制，市场转向实质性重整
• 公积金转增股本数量、清偿方案、重整投资人入股定价等核心环节更加规范
• 控股股东变更比例显著上升（73%），反映重整作为资源优化配置工具的属性增强
• 市场运作的透明度和可预期性显著增强

局限与挑战

法律依据

• 《国务院关于完善市场主体退出制度改革方案的通知》（发改财金〔2019〕1104 号）
• 座谈会纪要（2024 年 12 月）
• 监管指引11号（2025 年 3 月）
• 企业破产法修订草案（2025 年 9 月，第 16 章相关条款）

相关概念

• 预重整 — 府院联动的重要实践环节
• 协调审理 — 法院系统内部的协调机制
• 庭外重整 — 庭外阶段的政府协调常先于府院联动正式启动
• 企业破产法修订草案 — 府院联动法定化的载体
• 监管指引11号 — 证监会事前审查的制度依据